En un país federal, como la Argentina, el modo en que se distribuyen los recursos entre la Nación y las provincias no es una cuestión sencilla: es una de las llaves maestras del desarrollo económico y del equilibrio en las finanzas públicas. Sin embargo, la Ley 23.548, que regula la coparticipación federal de Impuestos, fue sancionada en 1988 y nunca fue renovada, a pesar del mandato de la Constitución Nacional de 1994.
En las últimas semanas, este tema estuvo patente, por ejemplo, con el caso de Mercado Libre con la Provincia de Santa Fe en relación a los Ingresos Brutos. Hace unos días, la compañía de e-commerce y servicios de pago, realizó un comunicado en el que expresó su decisión de aumentar las comisiones a los vendedores de su plataforma en Santa Fe, Córdoba y Jujuy, argumentando que en aquellas provincias pesa una mayor carga impositiva. Pero el problema, es mayor que este caso puntual.
El centro de estudios Fundar publicó el informe «Hacia una nueva coordinación tributaria federal», elaborado por Agustín Lódola, Guido Zack y Cynthia Moskovits, que ofrece un diagnóstico contundente sobre los límites del régimen actual y una propuesta integral de reforma. La tesis de este estudio radica en que la descoordinación fiscal federal constituye una fuente permanente de «ineficiencias, inequidades e incertidumbre económica» y es una parte fundamental de la falta de sostenibilidad de las finanzas públicas.
Un sistema desactualizado que profundiza las desigualdades
En Argentina, las diferencias entre provincias no solo responden a aspectos geográficos o históricos, sino también a un sistema de transferencias que no compensa las asimetrías en capacidad de recaudación, dotación de recursos naturales ni necesidades de gasto.
Según Fundar, Argentina es el tercer país con mayor desigualdad territorial entre 42 casos analizados, solo detrás de Rusia y Eslovaquia. Mientras que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene el PBI per cápita más alto del país, Formosa genera apenas el 10% de ese valor. La distribución de los recursos naturales —que la reforma constitucional de 1994 declaró propiedad de las provincias— también acentúa estas brechas: jurisdicciones como Neuquén, Santa Cruz o Chubut reciben ingresos por regalías que otras provincias no tienen, lo que introduce una volatilidad que complica la política fiscal contracíclica a nivel nacional.
La arquitectura institucional y sus fallas
El federalismo fiscal argentino combina elementos de distintos modelos internacionales. Hay impuestos federales exclusivos (como los Derechos de Exportación), tributos concurrentes entre Nación y provincias (como el IVA) y gravámenes provinciales propios (como Ingresos Brutos o el Inmobiliario). Sin embargo, el corazón del sistema sigue siendo la coparticipación de impuestos nacionales: un mecanismo de reparto que, desde 1988, se mantiene por sucesivas prórrogas automáticas.
La reforma constitucional de 1994 estableció que debía sancionarse una nueva ley antes de 1996, con un acuerdo entre todas las provincias, el Congreso y las legislaturas locales. Ese consenso nunca se alcanzó. El resultado es un sistema que no refleja las actuales funciones del Estado, ni contempla la existencia de nuevas provincias (como Tierra del Fuego) o el estatus autónomo de CABA.
Además, la distribución secundaria —es decir, el reparto entre provincias— no se basa en criterios objetivos ni transparentes. Y, como advierte Fundar, tampoco existe un organismo fiscal federal con poder suficiente para supervisar o coordinar el funcionamiento del sistema, lo que ha derivado en una “anarquía tributaria” con múltiples superposiciones y litigios.
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Porcentaje de participación de los recursos según cada provincia. Fuente: Fundar
Transferencias, pactos y parches: la historia reciente
En ausencia de una nueva ley marco, el sistema de coordinación fiscal se fue sosteniendo sobre la base de pactos fiscales, consensos y acuerdos bilaterales entre Nación y provincias. Entre 1992 y 2021 se firmaron al menos once pactos fiscales, con efectos desiguales y en muchos casos transitorios. Algunos buscaron financiar reformas previsionales, otros intentaron armonizar los tributos provinciales o compensar desequilibrios como el Fondo del Conurbano.
A esto se sumaron transferencias discrecionales, la creación de impuestos no coparticipables (como el impuesto PAIS o retenciones), y una creciente litigiosidad judicial entre la Nación y las provincias, sobre todo a partir de 2015. El resultado ha sido un esquema fragmentado, inestable y sin una visión estratégica.
La propuesta de Fundar: una nueva coordinación tributaria federal
Frente a este panorama, Fundar propone una hoja de ruta para una reforma estructural. Los lineamientos centrales incluyen:
- Rediseñar la distribución primaria de los recursos coparticipables entre Nación, provincias y un nuevo actor: el sistema previsional, al que se le asignaría una porción específica de la masa coparticipable.
- Establecer criterios objetivos para la distribución secundaria entre provincias, que contemplen población, necesidades básicas, capacidad fiscal y costos de provisión de servicios públicos.
- Crear un organismo fiscal federal, con participación técnica y representación política, encargado de monitorear, coordinar y sancionar incumplimientos del régimen de coparticipación.
- Armonizar los tributos provinciales, especialmente los que afectan la competitividad interjurisdiccional y generan distorsiones, como Ingresos Brutos o Sellos.
- Incorporar flexibilidad normada al sistema, de modo que pueda adaptarse automáticamente a cambios económicos, demográficos o sociales sin necesidad de reformas permanentes.
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La disparidad de la alícuota de los ingresos brutos (IIBB) según cada provincia
Modelos internacionales: qué se puede aprender
El informe analiza experiencias de federalismo fiscal en países como Australia, Canadá, Alemania y Suiza. En estos casos, existen sistemas de igualación de ingresos o costos que buscan garantizar estándares mínimos de servicios públicos y compensar las brechas territoriales.
Por ejemplo, Australia cuenta con la Commonwealth Grants Commission, un organismo independiente que evalúa las capacidades fiscales de cada estado y define las transferencias para igualar oportunidades. En Alemania y Suiza, las transferencias incluyen componentes horizontales (entre estados) además de verticales (desde el gobierno central). Italia y España también han avanzado hacia fórmulas de distribución basadas en datos actualizables y mecanismos automáticos.
En estas experiencias, el informe puntualiza en cómo se redujeron las asimetrías en estos países, por ejemplo mencionando estas alternativas:
- Igualación de ingresos: se aplica un sistema representativo, con la misma definición de bases y alícuotas, para determinar la capacidad tributaria de cada Estado, pudiéndose incluir algunos o todos los impuestos recaudados a nivel subnacional.
- Igualación de costos: el objetivo es que las jurisdicciones puedan ofrecer un nivel básico de servicios públicos.
- Equiparación de brechas: gap-filling, que combina los dos criterios anteriores.
La reforma como oportunidad (y desafío político)
La sanción de una nueva ley de coparticipación no será sencilla. Requiere una mayoría calificada en el Congreso y el aval de todas las provincias. Las tensiones entre jurisdicciones con altos ingresos y aquellas más dependientes de transferencias son reales. También pesan los antecedentes de acuerdos frustrados y la lógica electoral que muchas veces interfiere con las reformas estructurales.
Sin embargo, Fundar sostiene que avanzar hacia un nuevo régimen de coordinación tributaria no es solo deseable, sino imprescindible para ordenar las finanzas públicas, reducir litigios, promover la inversión productiva y garantizar una mayor equidad territorial.
Como concluye el documento: “La ley de coparticipación, subordinada a la Constitución Nacional y a lo que dictamine el organismo fiscal federal que esta manda a instituir, se erige como la principal norma de coordinación federal. La sanción de una nueva ley no está exenta de obstáculos, pero resulta una oportunidad crucial para fortalecer compromisos y definir la relegada coordinación fiscal federal”.
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